当前位置:首页->视察调研报告
关于我省农村土地流转情况的调研报告
陕西省政协提案委员会
录入时间:2014年03月07日 来源:省政协提案委员会办公室 [ 关闭本页 | 打印本页 字体: ]
【内容摘要】加快农村土地流转,对于促进我国现代农业发展、增加农民收入、有效转移农村剩余劳动力具有十分重要的意义,是推进统筹城乡发展一体化、促进城乡共同繁荣的重要突破口。近年来我省农村土地流转规模有较快增长,但与其他省市区相比,土地流转面积占家庭承包经营面积的比例仍然较低,与全国平均水平相比还存在很大差距,排在全国第20位左右,属中下游水平。针对我省土地流转水平在全国所处的滞后位置,报告建议:认真省委、省政府《关于加快推进城乡发展一体化,促进城乡共同繁荣的若干意见》,努力使我省土地流转率尽快达到全国平均水平。当前和今后一个时期要着力抓好以下五项工作:1、加强宣传引导,提高农民思想认识;2、加快确权登记,保障农民放心流转;3、加大资金扶持,培育壮大流转主体;4、健全管理机构,提高流转服务水平;5、健全保障体系,确保流转健康持续。
 
近年来,随着现代农业发展和城镇化步伐加快,农村土地流转(全称“农村土地承包经营权流转”)日趋活跃。通过土地流转,家庭独立经营的小生产模式向大户、合作社、公司集中经营的大生产模式转变,农业集约化程度显著提高,大幅度提升了农业生产能力和效益;同时,土地流转也解放了农村劳动力,将土地流转出去的农民除每年可获得一定数量的现金和实物收入外,能够有时间转向二、三产业务工经商,获得更多的经济收入。实践充分证明,加快农村土地流转,对于促进我国现代农业发展、增加农民收入、有效转移农村剩余劳动力具有十分重要的意义;是推进统筹城乡发展一体化、促进城乡共同繁荣的重要突破口。
省政协十分关心我省农村土地流转工作进展情况,十一届一次会议上,部分政协委员就此问题提出了一批提案。7月下旬,省政协提案委员会结合提案办理,到省农业厅和铜川、榆林两市调研,实地查看土地流转进展情况,分析存在的问题和困难,研究进一步加快推进的对策。现将有关情况和意见建议报告如下。
 
一、纵向看,近年来我省农村土地流转规模有较快增长
 
与全国土地流转发展进程大致相当,我省土地流转工作兴起于劳动力开始大量转移的上世纪八十年代,经历了1982年后的自发流转、1990年后的行政推进、2000年后的依法规范、2008年十七届三中全会后的快速增长四个阶段。特别是党的十七届三中全会以后,省政府于2011年4月印发《关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》(陕政发[2011]18号),对促进我省农村土地流转提出了多方面的促进扶持措施,全省土地流转规模有较快增长,2007年全省流转面积为89.5万亩,占家庭承包经营耕地面积的2%;2012年全省流转面积达456万亩,占家庭承包经营耕地面积的10%,五年增长了8个百分点。
我省农村土地流转的主要方式有转包、出租、互换三种。其中,转包214万亩,占流转面积的47%;出租116万亩,占流转面积的26%;互换40万亩,占流转面积的9%。另外还有转让、股份合作等方式,但占比都很小。
我省农村土地流转的主要流向有农户、企业、农民专业合作社三类。其中,流向农户310万亩,占流转面积的68%;流向企业61万亩,占流转面积的13.4%;流向农民专业合作社47.6万亩,占流转面积的10.5%。
总体看,我省坚持“依法、自愿、有偿”的原则,通过产业带动,积极引导农村土地承包经营权流转,取得了明显成效。一是,流转区实现了农业规模化、集约化发展,提高了土地生产能力,促进了农业机械化水平提高,实现了规模经济效益;二是,节约了生产成本,降低了生产费用,提高了亩经济效益,提高了农产品市场竞争力;三是,加快了流转区特色产业结构的调整和优化步伐;四是,增加了流转区农民的经济收入。我省土地流转对农村经济社会发展的积极促进作用正逐步显现出来。
 
二、横向比,我省农村土地流转在全国仍处于中下游水平
 
尽管近年来我省农村土地流转规模有较快增长,但是放眼全国,与其他省市区相比,我省土地流转面积占家庭承包经营面积的比例仍然较低。据农业部统计,2012年底全国农村土地流转平均水平为21.7%,上海、浙江、江苏三省市更是达到40%以上,而我省456万亩流转土地仅占家庭承包耕地面积的10%,与全国平均水平相比还存在很大差距,排在全国第20位左右,属中下游水平。  
调查发现,我省农村土地流转速度较慢、水平较低,存在的主要制约因素和突出问题有以下几个方面:
一是农村市场经济不活跃。由于我省总体上还属于经济欠发达地区,农村市场经济发育的活跃程度不够成熟,经营开发项目相对较少,缺乏带动土地流转的经营主体,土地流转的客观推动力和吸引力都还不足。
二是流转政策宣传不到位。不少农民对国家土地流转政策理解不深、心存误解,认为土地流转就是对承包地的重新调整,担心流转以后,万一政策有变,就会失去承包权、失去土地依靠,加上长期形成的恋土情结,因而宁愿撂荒弃耕,也不愿将土地流转出去。
三是流转服务体系不健全。按现行农村土地承包管理体制,农村土地流转服务主要由县、镇农村经营管理机构承担,但2006年以来,我省乡镇农经站基本被撤销,全省1280个乡镇(街办),保留农经站的仅220个(占17%),且其中不少站缺少经费和服务条件,无力承担流转服务工作。
四是流转扶持资金不落实。省政府《关于促进农村土地承包经营权流转的指导意见》(陕政发〔2011〕18号)下发后,文件规定的省上扶持资金至今没有落实,各市也多是号召多、措施少,除少数县外,普遍缺少实质性的促进扶持措施。
五是土地流转进展不平衡。目前全省各市(区)土地流转面积占家庭承包耕地面积的比例,杨凌、安康在全国平均水平线以上,榆林、渭南、西安三市仅达全国平均水平一半,其余六市流转率都在10%以下,最低的延安市流转率仅有2.3%。
六是土地流转行为待规范。有的土地流转未签订合同,仅是口头流转;有的流转合同约定权利义务不清,纠纷时有发生;有的流转合同将土地流转报酬一次性约定数十年不变,随着市场物价变化显失公平合理,容易引发矛盾;有的流转合同约定期限超过了承包期的剩余期限,潜伏着较大隐患;有的当事人甚至借土地流转之名,改变了土地的农业用途,从事非农产业,突破了土地流转的底线要求。
 
三、下大力,努力使我省农村土地流转率尽快达到全国平均水平
 
针对我省土地流转水平在全国所处的滞后位置,省委、省政府加强和改进的态度十分坚决。今年5月,省委、省政府印发的《关于加快推进城乡发展一体化,促进城乡共同繁荣的若干意见》明确强调,要加快土地流转,“鼓励土地向专业大户、家庭农场、农民专业合作社流转,努力使我省土地流转率尽快达到全国平均水平”。为确保实现这一目标,结合实地调查和分析研究,我们认为,当前和今后一个时期要着力抓好以下五项工作:
(一)加强宣传引导,提高农民思想认识。加强对农村土地承包法律政策的宣传,加强对流转土地增收致富典型的培育,使农民切实认识到:土地流转是农业规模经营的前提,是农民增收和全面小康的必由之路,是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的重要突破口;国家法律对土地流转必须保护农民土地权益有严格要求,只要合同规范,权益就受国家保护。
(二)加快确权登记,保障农民放心流转。在保持现有农村土地承包关系稳定不变的前提下,加快我省农村土地承包经营权的确权登记颁证工作,力争用3年基本完成,让农民拿上确权证、吃上“定心丸”,彻底解除农民对土地流转以后是否丧失承包经营权、集体经济分配权、征收征用补偿权等问题的顾虑和担心,使不方便经营土地的农户将土地放心转出。
(三)加大资金扶持,培育壮大流转主体。建议省财政每年按上年新增土地流转面积计算,每亩预算安排100元土地流转资金,对经济发达地区转出土地的农户予以补贴,对经济落后地区受转经营土地的专业大户、家庭农场、农民合作社等经营主体予以扶持。
(四)健全管理机构,提高流转服务水平。建议省政府统一明确乡镇人民政府设立农村经营管理办公室,编制3人以上,由一名乡镇副职领导任办公室主任,落实人员、经费和责任,重点围绕流转政策咨询、信息发布、价格评估、合同登记、权证变更、纠纷调处等关键环节加强和改进,促进全省土地流转更加顺畅。
    (五)健全保障体系,确保流转健康持续。认真落实好新型农村合作医疗、养老保险、五保供养、居民最低生活保障等制度,加大对农村困难群体的救助力度,逐步弱化农村土地的福利性质和社会保障功能,突出其发展生产和增收致富功能,从根本上解除农民后顾之忧,逐步进城就业,确保农村土地流转工作健康、稳定、可持续推进。
上一条   下一条