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关于依据《宪法》《行政监察法》治理地方政府“红头文件”的建议
省十一届政协三次会议提案选登
录入时间:2015年07月17日 来源:省政协提案委员会办公室 [ 关闭本页 | 打印本页 字体: ]
    “红头文件”,是指各级行政机关为实施法律和执行政策,在法定权限内制定的除行政法规和规章以外具有普遍约束力和规范体式的决定、命令等行政规范性文件的总称。“红头文件”不属于行政立法范畴。依法行政要求国家行政机关及其工作人员的行政行为必须严格依据法律、法规、规章的规定。随着现代行政的发展,行政管理工作日益复杂、多样、专业,由于法律、法规制定的滞后性及现有的法律有待完善,难以满足行政管理的现实需要。行政规范性文件是对行政管理法律规范的必要补充和行政管理法律规范具体实施的政策,是执行法律法规的需要。
一、主要问题
目前,行政规范性文件制定和执行存在的问题主要有:
1、制定主体多,行政机关及其内设机构、派出机构、临时机构、授权组织、行政机关等都在发红头文件;
2.超越法定权限,有些与上级行政规范性文件有一定冲突;
3.行政规范性文件制定规划、调查、论证、可行性分析、审批程序,签发草率;
4.社会透明度低,缺乏公众参与或者公众参与程度不够;
5.行政规范性文件制定后发现问题缺乏及时修订、清理改正或撤销不及时;
6.法律监督、公众监督机制缺位,发文主体自我监督虚置;
这些问题不同程度的存在,不仅损害了我国宪法法律的权威和法制统一,也给地方法治秩序造成了不良影响。不仅影响“文件”的权威性,更降低了行政效率和政府的公信力。
二、建议
1.以党的十八届四中全会精神为指导,加快违法、过时“红头文件”的清理及废止工作,完善违法追责机制。
近年来,全国各地开展了多次规范性文件的清理活动。但违法“红头文件”现象依然禁而不止,证明运动式的清理方式没有从根本上解决“红头文件”问题。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出行政机关必须遵守宪法法律,不得在法律之外设定权力,不得作出没有法律依据的减损权利或者增加义务的规定。要求政府部门要提高运用法治思维和法治方式办事的能力,坚守法律底线,加快违法、过时“红头文件”的清理及废止工作,完善违法追责机制。
党的十八届四中全会《决定》中明确要求,1、禁止地方制发带有立法性质的文件,2、加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,3、依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,4、完善违法追责机制;党的十八届四中全会《决定》是治理“红头文件”的工作指南。为贯彻党的十八届四中全会《决定》我们提议依据《宪法》、《行政监察法》治理地方政府机关“红头文件”。
2.坚持以《宪法》作为治理“红头文件”的最高准则。
《宪法》是国家的根本法。在人类历史发展进程中,宪法的产生是人类文明进步的标志之一,人类通过宪法赋予国家一种理性与人性,以防止其任性,以保护人的自由与权利,同时,宪法通过其国家权力的分配机制,为公共权力和个人权利提供法律基础,宪法治理是法治国家的标志。宪法是国家建构的基础,宪法是维护国家法制统一的基础,宪法保障公民的基本权利。
依宪执政的核心是宪法审查,行政机关必须在宪法授权的范围内行使职权,按宪法规定的组织、职能、程序管理国家、社会、经济事务。法治权威,首先有赖于宪法的权威。宪法是依法治理“红头文件”的最高准则。
一是坚持职权法定 法无授权不可为,行政机关必须在宪法法律范围内活动,必须依照宪法法律行使权力或权利、履行职责或义务,不得有超越宪法法律的特权。规范性文件设定权范围:不得限制或剥夺权利、不得增设或增加义务。法无明文授权不可为,是制定行政规范性文件的底线。
二是人大要进一步健全宪法实施监督机制和程序,把实施宪法要求提高到一个新水平。依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件;
三是规范性文件的制定程序本质上属于行政程序的行政决策,任何欠缺民众参与和民意显现(风险评估征求意见听取意见)缺乏强制性,必须依据宪法保障公民的知情权,民主参与发表意见建议及其他权利。规范“红头文件”,除“有件必备、有备必审、有错必纠”外,还要强化源头治理,严格执行规范性文件制定程序,比如在制定规范性文件时应广泛听取各方面意见,涉及对外有普遍约束力的规范性文件时还应当听取管理相对人的意见,增加规范性文件的透明度。规范性文件形成后还应及时公布,便于贯彻和接受群众的监督。
四是对规范性文件进行备案审查,是对权力进行制约的一种有效手段,也是促使行政机关依法办事、保障宪法和法律正确实施的需要。
3.依据《行政监察法》监督红头文件的制定。对滥批乱发违法违规的“红头文件”造成不良社会影响的,追究责任。
 “红头文件”,意味着权威,也意味着责任,更意味着法治的不可逾越。让红头文件规范起来,是政府依法行政,建设法治中国的当务之急。因此,一方面,要增强各级领导干部的法治思维和法治理念,不断提高依法决策、依法行政的能力,让法律手段成为执政行政的根本性手段;另一方面,要尽快建立起监督政府规范性文件的有效机制。要建立完善“红头文件”清理制度,以即时修改或废除违规违法的“红头文件”;遵循“谁签署,谁负责”的原则,建立完善落实“红头文件”违法责任追究制度。必须依据《行政监察法》进行监督,对滥批乱发违法违规的“红头文件”造成不良社会影响的,追究责任。
 
    (提案者:中国致公党陕西省委员会)