推进检察公益诉讼法治化的“三步走战略” ——访全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长巩富文

巩富文 时间:2018-03-08 08:46 来源:各界导报

巩富文委员

□特派北京记者 唐冰/文 杜静波/图 

3月2日下午,最高人民法院、最高人民检察院共同发布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)。 

《解释》共27条,明确规定了检察公益诉讼的任务、原则及检察机关以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼等七个方面内容。最高人民检察院表示,此次《解释》的出台,进一步丰富和完善了中国特色的检察公益诉讼制度,走出了司法保护公益的中国道路。 

“‘两高’联合就公益诉讼案件适用法律问题作出司法解释,这在我国历史上还是第一次。”3月5日,住陕全国政协委员、陕西省高级人民法院副院长巩富文在接受记者采访时介绍,办理公益诉讼案件是检察机关履行法律监督职责的职权行为,因此,检察机关的诉讼地位具有特殊性,此次出台的《解释》更加合理、明确地界定了检察机关可作为“公益诉讼起诉人”的身份。 

13个省市区试点两年 陕西20多条经验被转发

公益诉讼是区别于私益诉讼的一种新的诉讼形态,包括民事公益诉讼与行政公益诉讼两种类型。 

“公益诉讼保护范围主要体现在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让四个领域。”巩富文说,随着我国社会主义市场经济不断发展,浪费公有资产、侵犯消费者权益、环境污染等各类公益违法行为不时发生,虽然行政执法力度不断加强,但由于各种原因,行政机关的权力并没有得到很好的行使和发挥。“这时,作为专门保护国家利益和社会公共利益的检察机关就有必要通过法律的完善、制度的规范来弥补这一不足,但检察机关提起公益诉讼仅有抽象的法律原则性规定。”巩富文举例说:《人民检察院组织法》规定,检察机关应当履行其职责,保护国家财产和公共利益不受损失,但却没有具体赋予检察机关提起公益诉讼的权力。 

党的十八届四中全会作出了探索建立检察机关提起公益诉讼制度的重大决策部署。2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》。同年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃13个省、自治区、直辖市的检察院开展为期两年的公益诉讼试点工作,各地纷纷开启了检察机关提起公益诉讼的“破冰之旅”。 

“全国人大常委会的这次授权试点,解决了一个重要问题,那就是赋予检察机关提起公益诉讼的权力,意义十分重大。”巩富文介绍,两年试点期间,陕西检察机关共发现公益诉讼案件线索1130件,办理诉前程序案件813件,均在全国排名前三位。依法提起公益诉讼74件,在全国率先实现了所有市级院起诉案件零突破,全省试点的64个县区院全部消除了起诉空白,同时,陕西公益诉讼工作走在了全国前列,20多条经验和做法先后被最高人民检察院转发。“仅去年,我就3次受邀在最高检举办的全国主管检察长高级研修班及全国性工作会议上介绍了‘陕西经验’。”巩富文说。 

“三步走”仅剩一步 建议制定《公益诉讼法》 

“试点期间,检察机关和人民法院办理了大量的公益诉讼案件,出台了一系列司法解释和规范性文件,为修改完善相关法律提供了实践样本,修改完善相关法律的时机已经成熟。”在去年的全国“两会”上,巩富文提出了关于建议修改完善相关法律全面推进公益诉讼的提案。 

2017年6月,十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,检察机关提起公益诉讼明确写入这两部法律。这意味着,经过两年试点后,全国所有检察机关均可提起公益诉讼,也标志着我国以立法形式正式确立了检察机关提起公益诉讼制度。 

“‘两高’这次发布的《解释》对办理检察公益诉讼案件的程序、检察机关的权利义务等内容都作出了规定。”巩富文说,自己心里早就有一个关于实现检察机关公益诉讼工作法治化的“三步走”战略。“第一步,就是要先由全国人大常委会作出在全国部分省、直辖市和自治区检察机关进行试点的授权决定,2015年我提交了这方面提案,当年即被全国人大常委会予以采纳。第二步,就是在两年试点结束之际,修改完善相关法律,为在全国检察机关全面开展公益诉讼工作提供法律依据,这是我去年提交的提案,也被全国人大常委会正式采纳,推动了上述两部诉讼法的修改。第三步,就是抓紧制定一部系统、完整的《公益诉讼法》。”巩富文说,目前看来,前“两步”已经完成,今年两会,自己专门带来了关于制定《公益诉讼法》的建议。 

5年8件提案持续关注推进公益诉讼中国进程 

过去五年,作为十二届全国政协委员的巩富文曾提出8件有关公益诉讼的提案。在这些提案中,他先后建议国家扩大公益诉讼试点范围,并逐渐扩大其法律适用范围,进一步将其纳入法治化轨道。 

“公益诉讼案件毕竟不同于传统的民事诉讼和行政诉讼案件,具有其独特的规律和特点。”巩富文说,比如,在调查取证、诉前程序、审理程序等环节,现在既然规定检察机关可以作为公益诉讼起诉人,那么公益诉讼起诉人和案件的被告人之间的权利与义务也都需要在法律层面作出明确界定,以显示公益诉讼与传统诉讼不一样的地方。 

巩富文建议,应当将公益诉讼作为我国第四种诉讼形态,通过立法建立适用公益诉讼的特别程序,系统地将提起公益诉讼的主体、检察机关在公益诉讼中的地位以及参与公益诉讼活动的当事人的诉讼权利和义务等,都明确规定下来,进一步用法律手段不断推动公益诉讼工作在全国顺利开展。

【编辑:李娟娟】